Während der ersten Jahre des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe wurde das Verhältnis zwischen dem Bund und den Ländern neu verhandelt. Zur Debatte standen verschiedene neue Modelle des Bevölkerungsschutzes. Der klassische „Zivilschutz“ war dahingegen als Aufgabe inzwischen vollkommen aus den konzeptionellen Überlegungen von Bund und Ländern verdrängt worden. Aus dieser Situation ergaben sich in Anbetracht der kritischen externen Ereignisse neuartige Aufgaben, die bei der Beibehaltung der grundlegenden föderalen Interessenlage und Politikverflechtung zu rechtlichen Unklarheiten im dualen Zivil- und Katastrophenschutzsystem führten. Vor dem Hintergrund der Diskussionen zwischen Bund und Ländern über die mögliche Änderung der verfassungsrechtlich kodifizierten Kompetenzverteilung im Zivil- und Katastrophenschutz wurde im Bundesinnenministerium die Frage gestellt, wie die Behördenarchitektur auf Bundesebene sich entwickeln sollte.