Dieses Kapitel legt die theoretischen Grundlagen für die Analyse. Es begreift Reformen in Organisationen als Macht- und Aushandlungsprozesse, die selten rational geplant, sondern im Nachhinein rationalisiert werden. Aufbauend auf Crozier und Friedberg werden Reformen als Innovationsspiele verstanden, die bestehende Routinen herausfordern und durch Moden, Mythen und institutionalisierte Erwartungen geprägt sind. Darüber hinaus wird der Organisationsbegriff geschärft und das Verhältnis von Organisationen zu ihren Umwelten diskutiert. Die in den Ministerien vorherrschenden und teilweise widersprüchlichen Logiken werden untersucht und ihr Einfluss auf die Identität der Organisation diskutiert.